法律消防：物业服务合同不包含消防安全，不免除物业公司消防管理责任
发布时间:
2022-03-01
来源:
明哥说消防
作者:
湖北省消防协会
讨论
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2021年4月20日，河北省衡水市中级人法院做出（2021）冀11行终39号《行政判决书》，认定衡水万嘉物业服务有限公司因其受委托管理的鑫城商贸广场小区1号楼、2号楼地下停车场室内消火栓系统、自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、防排烟系统均未保持完好有效，被属地衡水市桃城区消防救援大队罚款4万元是合法的，尽管该物业公司和小区业主委员会之间的物业服务合同中并未约定该公司对小区消防设施的消防安全管理义务。
此案判决后，在物业公司和消防救援机构内部都引发了很大的争议和讨论，笔者作为主要业务范围为消防法律服务，且作为消防业务方面的律师，有必要根据自己多年的工作经验，对上述判决结果进行分析，以便澄清疑问，消解纷争，更好的为朋友们服务。下面我们以几个疑问，带动整个案件的分析：
一、衡水市桃城区消防救援大队对万嘉物业公司的行政处罚合法吗？
笔者认为：衡水市桃城区人民法院和衡水市中级人民法院的判决，是合法有效的，相应的，衡水市桃城区消防救援大队对万嘉物业公司的行政处罚是合法的。
行政诉讼重点审查的是行政行为的合法性，只要行政机关的行政处罚事实清楚，证据确实、充分、程序合法，在法律法规规定的处罚幅度内处罚，法院肯定会维持行政机关的行政处罚，即使行政机关处罚程序有轻微瑕疵，法院一般也会维持行政机关的行政处罚结果。
本案中，鑫城商贸广场小区1号楼、2号楼地下停车场消防室内消火栓系统、自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、防排烟系统均未保持完好有效，这一事实万嘉物业公司予以认可。
那么根据《消防法》第18条第2款，住宅区的物业服务企业有义务对管理区域内的公共消防设施进行维护管理的义务，消防部门对万嘉物业公司立案、调查、处罚只要符合法定程序，证据确实、充分，在法律规定的处罚幅度内，消防大队的处罚就是合法的。从判决书内容来看，双方对事实、证据、程序、处罚幅度并无异议。因此，本案行政处罚在处罚方面没有大的瑕疵。
但笔者认为，本案的核心焦点不在于行政处罚程序，而在于物业公司和业主委员会签订的《物业服务合同》的内容中，没有关于万嘉物业公司负责鑫城商贸广场小区公共消防设施的管理维护及消防服务职责的约定，或者合同条文排除了万嘉物业公司的消防设施管理维护义务，而这个排除物业公司消防安全管理义务的约定是否违法了法律、行政法规的强制性规定。因为，小区业委会和万嘉物业公司签订的《物业服务合同》属于民事法律行为，而民事法律行为不得违反法律、行政法规的强制性规定。
“具备下列条件的民事法律行为有效：（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗”。
该法第153条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外”。
这两条规定看似矛盾，但是一个有机的整体，通俗来讲就是：不违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为才能有效，但有些民事法律行为虽然违法了法律、行政法规的强制性规定，但是如果该民事行为并没有违反国家利益、社会公共利益的，那么这一民事行为也可以是有效的，法官据此断定某一民事行为是否有效时，可以根据是否违反国家利益和社会公共利益这一价值判断来做出相应的判决。
具体到本案判决，法官要考虑的首先是《消防法》有没有关于物业公司对住宅小区消防设施管理的强制性规定，其次考量的是这个强制性规定是否涉及国家利益、社会公共利益。
《消防法》第18条第2款规定：“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务”。
很明显，《消防法》明确规定了物业服务企业“应当”对小区内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务，这属于法律的强制性规定。
又因为小区的共用消防设施涉及到小区内全体业主的共同消防安全利益，涉及到不特定人员的人身、财产安全，属于社会公共利益的范畴，因此，任何物业服务协议规避物业公司对小区共用消防设施进行维护管理、提供消防安全防范服务的约定或者故意不涉及，都不能免除物业公司对住宅区的共用消防设施的维护管理义务。
从这一点上理解，即使物业公司和业主委员会签订的物业服务合同明确约定了“不负责小区内公共区域的消防设施维护管理”或者干脆在合同中对小区公共消防设施的管理维护不做约定，以此规避物业服务企业的消防设施维护管理的义务，均不合法，也不免除物业公司相应的消防安全管理责任。
但是这里也要明确一点，就是要区分小区的使用性质是否为住宅小区，如果是商业综合楼、写字楼、办公楼这种有明确的产权单位的楼宇，《消防法》并没有强制要求物业公司提供相应的消防安全管理义务，如果在合同中明确约定物业公司不负责公共区域消防设施的管理维护义务，或者在物业服务合同中没有约定，则物业公司并没有对该楼宇消防设施管理维护的责任，消防部门也不应当对物业公司进行行政处罚，法院也不应当判决物业公司承担责任。
因此，作为处罚方衡水市桃城区消防救援大队和行政诉讼原告万嘉物业公司一方，应当关注的主要焦点是：鑫城商贸广场小区在性质上到底是住宅区还是商业区，小区1号楼、2号楼地下停车场到底是居民住宅区的地下停车场还是商业楼宇的地下停车场。这里可能有三种情况：
（1）如果鑫城商贸广场小区是纯住宅小区，那么该小区1号楼、2号楼的地下停车场内消防设施不能正常使用，消防救援大队应当对万嘉物业公司进行处罚，万嘉物业公司应当接受处罚。
（2）如果鑫城商贸广场小区是纯商业区，小区在衡水市规划部门规划建设许可中认定的性质为商业，那么该小区业委会和万嘉物业公司签订的合同，没有约定万嘉物业公司的消防设施管理义务，则万嘉物业未对鑫城商贸广场小区1号楼、2号楼地下停车场内消防设施进行维护管理，并不违反《消防法》规定，也即万嘉物业公司既没有法律规定的义务，也没有合同约定的义务，不应当对该小区1号楼、2号楼地下停车场内消防设施的完好有效承担责任。
（3）如果鑫城商贸广场小区属于商业住宅混合小区，则要区别不同情况处理。
在此虚拟一下:假设鑫城商贸广场地上1-3层为商业，地上4层以上为住宅，则会有以下不同：
a.如该小区1号楼、2号楼地下停车场为商业和住宅区混用停车场，则万嘉物业公司就有义务保持该地下停车场内消防设施的的完好有效。至于其和商业部分的责任分担，由万家物业公司和商业产权单位自行分担。
b.如果该小区1号楼、2号楼地下停车场内商业停车使用区域和居民停车使用区域是分开的，那么，对于商业停车区域的消防设施出现问题，万嘉物业公司不应担责。对于居民停车使用区域，万嘉物业仍应担责。当然，如果万家物业公司是商业部分和住宅部分的同一物业管理公司，就不用再加以区分了。实际上，同一栋楼、同一个小区的消防系统都是互相连通的，往往是商业部分消防设施不能正常使用，居民住宅部分的消防设施也就不能正常使用，此时消防救援大队既可以对为商业部分提供物业服务的物业公司进行处罚，也可以对为居民住宅部分提供物业服务的物业公司进行处罚，这里不再赘述。
说到这里，有人可能会问：如果《消防法》没有规定物业服务企业的住宅区消防安全责任，《河北省消防条例》规定了物业服务企业的住宅区消防安全责任，像万嘉物业公司这种情况，会不会被处罚，如果处罚，法院能否支持万嘉物业公司的主张？这里对《民法典》中第143条和153条规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”中的“法律、行政法规”做一下解释。法律条文中写明“法律、行政法规”的，应当作狭义理解，即“法律指全国人大及其常委会制定的基本法律和普通法律”、“行政法规指国务院制定的行政法规”，这里不能随意扩大范围。如果《民法典》第143条和153条的表述为“法律、法规”，则应做扩大解释，既包含全国人大及其常委会制定颁布的法律，也包括国务院制定颁布的行政法规，还包括地方各级有权机关制定的地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章，以及有普遍约束力的规范性文件。《民法典》第143条和第153条规定的“法律、行政法规”，只能狭义理解为“全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规”。因此，如果《消防法》没有规定，而《河北省消防条例》即使作了和《消防法》同样内容的住宅区物业服务企业的消防安全责任规定，那么在上述行政诉讼中，万嘉物业公司和业主委员会约定万嘉公司不负责公共区域消防设施管理维护职责的，就不因违反法律、行政法规的强制性规定而必然无效，万嘉物业公司仍然有胜诉的机会。
二、建设、设计、施工、工程监理等工程建设单位和住建部门、消防部门、业主委员会各自存在失职或不作为行为，能否作为物业公司免责的理由?
在该案中，衡水万嘉物业在上诉中称：履行“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责的前提是，建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量履责到位，且住房和城乡建设主管部门“验收或备案”或“验收不合格的，禁止投入使用、停止使用”的履职到位。而本案中，建设、施工、监理和住房和城乡建设主管部门均履行职责不到位，被上诉人却将他人的违法行为导致的责任，错加给上诉人。而上诉人仅仅是物业服务单位，只有具备“齐全且合格且许可投入使用”的前提条件，上诉人才负有“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责。上述上诉理由，所说确实有点让人心酸，也反映出现实中作为物业公司的无奈，但作为行政诉讼案件，法院审查的是对万嘉物业公司进行处罚的桃城区消防救援大队的行政处罚过程和结果是否合法，不会去审查其他单位的失职问题，在本案的行政诉讼中，偏离行政处罚去审查其他单位的工作失误、履职担责问题，法官不会理会，甚至可以轻轻说出一句“上述内容不属于本案的审理范围”即可。
因此，在行政诉讼中，强拉硬拽其他法律关系进来，不但不能作为对抗行政主体的法律依据，还有可能让法官觉得律师不专业，单位水平有限，不会对案件的推动起到任何好的作用。
建设、设计、施工、监理、住建、消防等单位和政府部门在履职中失职渎职问题，可以放在相应的工作程序中去解决，比如由业主委员会到有关部门信访、举报、投诉，或由业主委员会提起相应的行政或民事诉讼加以解决，而不必要在行政诉讼中横生枝节。
三、消防救援大队在处罚决定书上加盖“公安消防大队”的印章，是否构成“执法主体不合格”？
消防部门在由公安机关消防机构转隶为“各级地方政府消防救援机构”的过程中，涉及到长期的转隶和机构转变过程，这期间，在2018年10月开始至2020年6月，应急管理部都没有发文让各消防救援机构启用新的消防救援机构印章，还是用的原“公安消防”的印章，因此在此期间各地一直使用的原“公安消防”的印章，直至2020年6月应急管理部发文启用“消防救援机构”印章，“桃城区消防救援大队”在2019年12月份依然使用“桃城区公安消防大队”印章，并不构成“执法主体不合法”。
根据法释[2002]21号《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条:“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。
根据这个规定：只有在第一审程序中行政相对人无法取得该证据或在一审法庭调查结束时不知道有这个证据的，二审法庭调查结束前才知道并上交法庭的证据，法庭才可以接纳。这个和民事诉讼是有较大不同的，民事诉讼中一般法院训诫后，法庭还是会接受当事人提交的新证据的，但行政诉讼的被告一般是政府和政府部门，法院一般不会驳行政机关或政府部门的面子，所以依照这一规定不接受行政相对人提交的新证据，并不合法的，法院自然不会接受万嘉物业公司原本应在一审中提交的证据了。
同时，本案中万嘉物业交的新证据有9份，但上述证据均可以在相应的官方网站中搜集并提交给法庭，《责令限期改正通知书》和《行政处罚决定书》在一审之前万嘉物业早已拿到，到二审才提交，法庭完全有理由不接受，可以判定其为“不属于新证据”。因此，行政诉讼一审中，要尽量提交能提交的证据才是王道。
答案：责令限期改正不是行政处罚。二审庭审中，万嘉物业公司提出：责令限期改正本身就是行政处罚，桃城区消防救援大队在已经作出责令限期改正的行政处罚到期之前，却对同一行为实施行政罚款处罚，属于“一事二罚”，该行为违法且无效，应予撤销。笔者认为：2008年消防法修改时，对消防行政处罚进行了重大修改，其中之一就是不再以责令改正为处罚的先决条件，消防救援机构在作出《责令限期改正通知书》或《责令改正通知书》的同时，即可对单位的消防违法行为进行处罚。同时，《责令限期改正通知书》在性质上属于行政命令，就是行政机关命令被检查单位在规定的期限内整改消防隐患或消除违法行为，并不会导致单位利益受损，即使单位因为整改消防隐患而停产停业，也是单位在弥补之前消防投入不足，以防范出现先天性火灾隐患的努力过程。当然，既然《责令限期改正通知书》不是行政处罚，也就不存在违反“一事不二罚”原则。
同时，我们还要明确，“一事不二罚”原则，其含义是就同一违法行为，行政机关不能对违法者处以两次罚款的行政处罚。既然《责令限期改正通知书》不是行政处罚，也不涉及罚款的处罚，因此，在责令限期改正的同时，对单位进行行政处罚，并不违反“一事不二罚”原则了。
当然了，实践中，很多业主委员会当家做主的物业小区，因种种原因，业委会很难就重大消防设施改造而启动业主缴存的《住房维修公共基金》使用程序，以整改火灾隐患。
这就造成了不少老旧小区消防设施瘫痪却不能使用住房维修基金进行消防改造，致使小区消防系统常年处于瘫痪状态，危害全体业主及来访人员的人身和财产安全。
而业主委员会不是在民政部门或市场监管部门注册的市场主体，消防救援机构无法对业主委员会进行处罚，从而造成只能对物业公司进行处罚的责权利不对等的结果。
对此，法律需要对业主委员会的地位进行重新定位和赋予相应的主体资格，才能避免当前很多小区消防设施瘫痪，而物业公司在无约定职责的情况下，不得不免费管理但仍然可能会被消防救援机构行政处罚这种尴尬情况的出现。
河北省
衡水市中级人民法院行政判决书
上诉人（原审原告）衡水万嘉物业服务有限公司，住所地河北省衡水市桃城区。
被上诉人（原审被告）衡水市桃城区消防救援大队，住所地河北省衡水市桃城区。
上诉人衡水万嘉物业服务有限公司（以下简称万嘉物业）因罚款一案，不服河北省衡水市桃城区人民法院（2020）冀1102行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2019年12月，被告在接到举报发现原告管理的鑫城商贸广场小区1号楼、2号楼地下停车场室内消火栓系统、自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统、防排烟系统均未保持完好有效违法事实后，依法对原告万嘉物业进行立案调查，经调查后认为原告存在消防违法行为。
遂向原告出具责令限期改正通知书，原告在限期内未对上述违法事实进行整改。
2020年2月4日，被告对原告进行行政处罚告知和申请听证权利告知。
2020年2月6日，被告向原告下发了举行听证通知书，依法组织听证程序，充分听取原告及其代理人的意见。
2020年3月6日，被告对原告作出衡桃（消）行罚决字〔2020〕0005号《衡水市桃城区消防救援大队行政处罚决定书》（以下简称0005号处罚决定），决定对原告罚款肆万元整。
原审法院经审理认为：被告衡水市桃城区公安消防大队作为县级公安消防机构，对其辖区内的消防工作实施监督管理系法定职责，有权对本辖区内违反消防法的责任单位作出行政处理。
第十六条第一款第（二）项规定，机关、团体、企业、事业等单位应当履行按照国家标准、行业标准配置消防设置、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效。
第十八条第二款规定，住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。
本案中，原告万嘉物业是鑫城商贸广场小区的物业管理和服务企业，原告应当履行对该小区区域内的共用消防设施进行维护管理、提供消防安全防范服务的职责，是该小区的消防设施维护及消防安全防范服务的责任主体。
作为历史遗留问题，鑫城商贸广场小区消防设施不健全的不良状况长期存在，原告与鑫城商贸广场小区业主委员会签订物业服务合同作出相关免责约定，属于民事法律关系问题，该理由不能对抗法律对物业服务公司设定的行政管理中的法定义务，不能作为原告排除履行消防职责的抗辩事由。
本案中，鑫城商贸广场小区消防设施未保持完好有效的事实，被告衡水市桃城区公安消防大队依法经立案、调查、作出处罚决定前告知原告陈述、申辩、要求听证的权利，依法组织听证，对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，故对原告的诉讼请求，不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告衡水万嘉物业服务有限公司的诉讼请求。
上诉人万嘉物业不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：
履行“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责的前提是，建设、设计、施工、工程监理等单位依法对建设工程的消防设计、施工质量履责到位，且住房和城乡建设主管部门“验收或备案”或“验收不合格的，禁止投入使用、停止使用”的履职到位。而本案，建设、施工、监理和住房和城乡建设主管部门均履行职责不到位，被上诉人却将他人的违法行为导致的责任，错加给上诉人。而上诉人仅仅是物业服务单位，只有具备“齐全且合格且许可投入使用”的前提条件，上诉人才负有“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责。
二、上诉人证据表明消防设施不在合同约定服务范围内。上诉人与涉案小区发生关系，唯一源自民事委托与受委托合同关系，是受鑫城小区业主委员会委托而对该小区业主提供物业服务。双方的权利与义务仅以《物业服务合同》条款约定为准。
三、确有必要通知利害关系人参加本案诉讼。鑫城小区消防工程的建设、设计、施工、监理、验收或备案主管机关，以及委托上诉人物业服务的业主委员会，均是履行“确保完好有效”和“对消防设施进行维护管理”职责的利害关系人，只有通知上述利害关系人均参加诉讼，才能查明事实，界定责任主体。
四、原判主体错误，且处罚主体和程序均有错误。首先，原判主体错误。对上诉人作出处罚的是被上诉人，盖章却是被撤销和作废的衡水市桃城区公安消防大队。再次，处罚程序错误。作出被诉处罚决定的程序违反行政处罚法规定，调查人不符合规定，相关记录记载文件记录人不合法，照片取证不合法，处罚数额过高却无依据。责令限期改正本身就是行政处罚，被上诉人在已经作出责令限期改正的行政处罚到期之前，却对同一行为实施行政罚款处罚，属于“一事二罚”，该行为违法且无效，应予撤销。
证据1、衡水市桃城区消防救援大队统一社会信用代码公示查询截图；证明衡水市桃城区消防救援大队有统一社会信用代码。
证据2、衡水市桃城区公安消防大队统一社会信用代码公示查询截图；证明衡水市桃城区公安消防大队无统一社会信用代码。
证据3、衡水市桃城区消防救援大队衡桃消限字﹝2019﹞第0414号责令限期改正通知书复印件、0005号处罚决定衡水市桃城区公安消防大队印章截图；证明执法文书名称与所加盖公章不是一个名称。
证据9、闫某某担任法定代表人时间和变更登记信息。以上证据证明被上诉人在行政处罚过程中，存在实施主体错误，被处罚主体错误，行政程序错误，适用法律错误。
被上诉人衡水市桃城区消防救援大队答辩称：被上诉人作出的0005号处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，法律依据准确，作出处罚的数额正当合理，请求驳回上诉、维持原判。
本院对上诉人二审诉讼中提交证据的认证意见：上诉人所提交的证据在一审程序中无正当理由未提供，且不属于“新的证据”，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予采纳。
本院认为，确保管理区域内业主及物业使用人的生命财产安全是物业管理的一项基本内容和工作。
《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第（二）项规定，机关、团体、企业、事业等单位应当履行按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效。
《中华人民共和国消防法》第十八条第二款规定，住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。
《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（公安部第61号令）第十条第一款规定，居民住宅区的物业管理单位应当在管理范围内履行下列消防安全职责：
（一）制定消防安全制度，落实消防安全责任，开展消防安全宣传教育；
（四）保障公共消防设施、器材以及消防安全标志完好有效。
《河北省消防条例》第十二条第二款规定，物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。
从以上法律到部门规章至地方性法规，均规定了物业服务企业或者管理单位应当履行相应法定消防安全职责。
本案鑫城商贸广场小区消防设施未保持完好有效，上诉人万嘉物业作为该小区物业服务企业对此无异议，但其主张因该小区消防设施和消防器材未完整移交、未经验收，导致无法提供消防安全服务，其不是承担该责任的主体。
在法律规制及事实层面，消防安全管理在生命财产安全管理中属重中之重,本案上诉人作为物业服务企业具有履行消防安全的法定职责，有义务为业主提供消防安全防范服务。上诉人明知鑫城商贸广场小区存在消防隐患，以民事免责约定对抗法定义务，违反上述法律法规的规定。
因此，被上诉人衡水市桃城区消防救援大队将上诉人作为消防安全责任主体，经现场调查、责令限期改正、询问、听证等程序后对上诉人作出0005号处罚决定，并无不当。
被上诉人是由衡水市桃城区公安消防大队转制组建而成，主要承担其辖区综合性消防救援和火灾预防、监督执法以及火灾事故调查相关工作，有权对其辖区内违反消防法的责任主体作出行政行为。
被上诉人在衡水市桃城区消防救援大队的印章尚未启用时，继续使用衡水市桃城区公安消防大队的印章，并不影响行政行为的效力。
根据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款的规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千以上五万元以下的罚款。
该条中规定的责令改正与罚款是并列关系可以同时适用，不属于一事二罚。
另外，鑫城商贸广场小区的开发、建设、验收等单位与本案审查的0005号处罚决定的处理结果没有利害关系，上诉人向本院申请通知上述单位作为第三人参加诉讼，于法无据，不予准许。综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
二审案件受理费50元，由上诉人衡水万嘉物业服务有限公司承担。
